1. Il processo di integrazione europea è nato e si è evoluto in una prospettiva essenzialmente mercantile attraverso la centralità del mercato unico e la prevalenza dell’aspetto economico su quello politico.
La creazione di una moneta comune, dal forte valore identitario, rappresentando la proiezione economica dell’Europa come sede di cooperazione per la creazione di un «mercato interno» ha indotto gli Stati membri a sviluppare processi di cooperazione di politica economica sempre più integrata.
La riserva della politica monetaria al livello europeo non ha impedito, tuttavia, che le scelte di politica economica fossero adottate dagli stati in perfetta autonomia seppur coordinate nel contesto delineato dagli impegni assunti.
L’unione di politica economica e monetaria, a cui partecipano gli stati dell’Unione europea, postula che le scelte sulla spesa pubblica restino in capo ai singoli governi per cui la politica di bilancio è espressione di ogni sovranità nazionale.
Il T.F.U.E. ed i Protocolli, non vincolando gli stati membri in merito al proprio assetto istituzionale interno, riconoscono una piena discrezionalità statuale che si estrinseca nell’autonomia di definizione dei rapporti istituzionali interni con l’Unione europea. Peraltro la marginalizzazione degli enti territoriali sub statali ed in particolare delle Regioni è confermata dalla mancata legittimazione processuale in ambito europeo. È lo stato che si rivale per l’eventuale violazione degli obblighi europei da parte dei propri differenti livelli di governo. Per altro verso la nostra giurisprudenza costituzionale enfatizza il ruolo dello stato di coordinamento della finanza pubblica rispetto a tutte le altre competenze regionali, anche esclusive, risultando legittima l’incidenza dei principi statali di coordinamento, sia sull’autonomia di spesa delle Regioni, sia su ogni tipo di potestà legislativa regionale.
2. Le spese pubbliche nazionali non sono materia di competenza delle istituzioni europee e l’Unione europea non svolge ancora un ruolo diretto nella definizione e strutturazione del sistema fiscale (con particolare riferimento alle imposte dirette) per cui le decisioni in materia richiedono il consenso unanime di tutti i governi dei Paesi membri.
Il dibattito sul federalismo è tornato attuale negli ultimi anni in seguito alla crisi economico- finanziaria all’interno dell’Unione europea che ha evidenziato l’opportunità di accelerare il processo di integrazione europea in senso federale.
La debolezza del sistema continentale è emersa in modo evidente a seguito della crisi economica i cui pesanti effetti, anche di natura sociale, sono stati contrastati dall’Europa mediante un rafforzamento della sua governance economica seppur attuata in un modello di parziale ed ancora incompleta configurazione federale.
La fiscalità, oltre a rappresentare la primaria fonte di provvista di risorse finanziarie per la copertura della spesa pubblica nazionale, influenza, direttamente o indirettamente, le politiche europee in quanto gli stati membri finanziano, con parte del gettito fiscale nazionale, il bilancio dell’Unione europea.
Ciò pone il problema della sovranità in un processo di integrazione di politica europea e di applicazione del principio di sussidiarietàcon particolare riferimento alle materie connesse agli aspetti finanziari e tributari ed alla politica tributaria nel suo complesso.
Negli ultimi anni si è affermato un rapido sviluppo dell’elaborazione normativa in materia di finanza pubblica e della sua tutela sia al livello europeo sia al livello nazionale, tanto da assumere una dimensione transnazionale.
Una delle innovazioni più rilevanti per il nostro ordinamento ha riguardato la costituzionalizzazione del principio del pareggio di bilancio.
Con la sottoscrizione del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell’Unione economica e monetaria (c.d. Fiscal Compact), avvenuta nel mese di marzo del 2012, gli stati membri dell’Unione europea si sono infatti impegnati a introdurre, nei propri ordinamenti, il principio del pareggio di bilancio.
La legge costituzionale n. 1 del 20 aprile 2012, che ha rappresentato la più rilevante modifica apportata alla Costituzione italiana in oltre sessant’anni di vigenza, assume dei profili meritevoli di analisi scientifica anche con riferimento al progressivo raggiungimento di un livello di garanzia e di tutela transnazionale dei principi della finanza pubblica.
L’emergenza economica e finanziaria, che ha interessato tutti i Paesi occidentali, ha rappresentato una spinta esogena di vero impatto sul profilo di sostenibilità delle finanze pubbliche, soprattutto se riferito a quei Paesi che presentano una particolare esposizione in termini di disavanzo e di debito pubblico.
In un contesto globale, gli organi dell’Unione europea e i singoli Paesi Euro hanno adottato importanti riforme dirette ad introdurre dei vincoli contenitivi che incidono sulla discrezionalità di bilancio, anche con l’obiettivo di rassicurare i mercati finanziari sulla sostenibilità nel medio e lungo periodo delle proprie finanze pubbliche.
3. Il contrasto alla crisi economica e finanziaria non può prescindere dal rispetto dei vincoli posti dall’Unione europea e dall’adeguamento alle regole di bilancio che ogni Paese membro può attuare sia in sede costituzionale sia in sede legislativa.
L’adeguamento da parte dell’Italia è avvenuto mediante la scelta della revisione costituzionale e precisamente con la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 “Introduzione del principio di pareggio di bilancio nella Carta costituzionale” che ha sostituito il testo dell’art. 81 e modificato gli artt. 97, 117 e 119 della Costituzione.
La normazione ha inciso considerevolmente sulla “sovranità finanziaria” nonché sul regionalismo italiano e sull’autonomia legislativa regionale con un effetto di accentramento in capo allo Stato della materia della «armonizzazione dei bilanci pubblici di indubbio impatto sulla finanza pubblica allargata».
La legge n. 243 del 2012 ha successivamente disciplinato i principi e le regole di bilancio riferite al complesso delle amministrazioni pubbliche. Esse riguardano, in particolare, la definizione dell’equilibrio di bilancio, l’introduzione di una regola sull’evoluzione della spesa e le regole in materia di sostenibilità del debito pubblico.
È in corso il processo di integrazione europea e delle istituzioni dell’Unione europea alla ricerca di un equilibrio tra il rigore economico e le prospettive di sviluppo.
I Governi dei Paesi membri hanno affrontato il processo di adattamento dell’ordinamento interno ai vincoli di bilancio europei in contesti politico sociali differenti e con scelte che diversamente hanno inciso sulla normativa vigente (ordinaria e costituzionale) nonché sui principi della finanza pubblica e della sua tutela.
4. In una fase storica, come quella attuale, gravida di difficoltà finanziarie ed economiche, assumono particolare importanza tra i doveri costituzionali quelli di solidarietà economica e sociale.
La solidarietà intergenerazionale, collocata tra i princìpi fondamentali dell’ordinamento della Repubblica e fondata sull’articolo 2 della nostra Costituzione, è la giusta redistribuzione delle risorse disponibili tra tutti i membri della collettività.
L’elaborazione dottrinaria ne ha progressivamente evidenziato i contenuti impliciti e le potenzialità inespresse mentre la giurisprudenza costituzionale li ha, via via, recepiti ed avallati.
Il principio di solidarietà in esso enunciato è apparso subito come la chiave di volta di un nuovo sistema costituzionale degli stati moderni, affermatosi nella sensibilità sociale e gradualmente riconosciuto dalla giurisprudenza e dal legislatore ordinario.
L’impostazione solidaristica dell’art. 2 si afferma ben presto nei lavori preparatori dell’Assemblea Costituente ove i diritti inviolabili e i doveri inderogabili sono definiti complementari e necessari gli uni agli altri. All’inviolabilità dei diritti fondamentali corrisponde, così, l’inderogabilità dei doveri di solidarietà politica, sociale ed economica
Si afferma, così, il rapporto dell’art. 2 con l’art 119, comma 5 della Costituzione in base al quale la Repubblica assume un ruolo attivo nella rimozione degli ostacoli economici e sociali, che limitano di fatto la libertà, l’uguaglianza ed il pieno sviluppo della persona.
Quale strumento di giustizia redistributiva è divenuto un principio elaborato dalla più recente giurisprudenza della Corte costituzionale che lo ha fondato, appunto, sull’art. 2 della Costituzione e in particolare sul rapporto tra diritti inviolabili e doveri inderogabili.
La Consulta, con la sentenza n. 173 del 2016, ha affermato per la prima volta espressamente il principio di solidarietà tra le generazioni.
Il principio di solidarietà intergenerazionale è idoneo a ricomprendere, da un lato, i diritti futuri di soggetti futuri, dall’altro, i diritti futuri di soggetti presenti, estrinsecandosi come: una responsabilità verso le generazioni future che ancora non esistono; anche ad esse viene riconosciuta una soggettività giuridica, con possibilità di azionare, già nel presente, delle pretese giuridiche in capo esse configurabili; una responsabilità intergenerazionale – in senso stretto – che si instaura in modo reciproco tra due generazioni entrambe esistenti.
Tale responsabilità è propria anche del sistema previdenziale pubblico caratterizzando, in particolare, i rapporti tra pensionati e lavoratori.
È evidente, allora, come il godimento di tale diritto dipenda sia dal verificarsi delle prescritte condizioni giuridiche sia dal complessivo equilibrio finanziario dell’ordinamento contabile che ogni Stato è tenuto ad assicurare costituendo esso un principio che, per quanto esposto, informa il diritto transnazionale.
In periodi di crisi economica, possono perciò essere necessari interventi legislativi, pur eccezionali, di giustizia redistributiva, come il prelievo di solidarietà sulle pensioni più elevate, per assicurare a tutti, nel corso del tempo, il godimento dei medesimi diritti.
Storicamente, infatti, se la trattazione dei diritti fondamentali inviolabili è stata oggetto di attenta riflessione, minori attenzioni sono state rivolte in dottrina ed in giurisprudenza all’analisi dei doveri inderogabili di solidarietà.
La sentenza della Corte Costituzionale n. 19 del 5/12/2019, depositata in data 14/02/2019 costituisce un esempio di rinnovata affermazione del suddetto principio.
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